通弘网优化上市农商银行差异化监管路径

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透过上市农商银行年报，可观察农商银行的发展态势和问题短板。通过梳理年报信息、总结共性问题，可进一步分析上市农商银行的监管复杂性，并为后续开展差异化监管、引导农商银行高质量发展提供参考。

作者：中央财经大学绿色金融国际研究院特邀高级研究员李庚南

2024年年报显示，A股上市农商银行整体呈现“业绩双增但风险隐现”特征，在发展水平和质量方面参差不齐。尽管多数机构通过调优业务结构、拓展非利息收入实现营收和净利润增长，但净息差持续收窄、资产质量分化、合规问题频发等现象，暴露出上市农商银行风控合规方面的不平衡问题。对此，需要优化上市农商银行监管路径，构建差异化监管机制，提升监管有效性，构建从风险防控到治理优化的多维路径，推动上市农商银行持续稳健发展。

上市农商银行发展呈现不平衡性

2024年年报显示，上市农商银行发展整体呈现盈利韧性增强、风险可控但分化加剧、管理能力逐步优化的特征。在宏观经济承压背景下，上市农商银行资产规模、盈利能力均保持持续增长，资产质量进一步改善，抗风险能力进一步增强，不良贷款率均值降至1.05%，拨备覆盖率普遍高于300%，风险抵补能力显著提升。但风险防控水平和公司治理能力仍待提升，且该类机构发展水平分化，不平衡性突出。

盈利模式面临可持续性挑战，头部效应突出，净息差管理能力分化明显。2024年，10家A股上市农商银行全部实现营收和归母净利润正增长，其中，瑞丰农商银行以15.29%的营收增速领跑，常熟农商银行则以16.2%的净利润增速位居第一。重庆农商行、上海农商银行营收规模超200亿元，净利润超100亿元，与其他中小上市农商银行形成明显断层。盈利能力差异反映出不同机构净息差管理能力或资产负债管理能力的分化。2024年，除常熟农商银行净息差维持在2.7%的较高水平外，其余均在1.8%以下，非利息收入成为大多数农商银行营收的主要增长点。其中，青岛农商银行非利息收入同比增长28.37%，占比高达34.55%。多家农商银行通过债券投资、理财代销等非利息收入弥补利息净收入缺口。

资产质量整体向优，但风险管控水平高低不一，局部风险凸显。不良贷款率分化明显，7家上市农商银行不良率低于1%，常熟农商银行、无锡农商银行表现最优，而青岛农商银行不良率最高达1.79%。抗风险能力表现也差异较大，常熟农商银行拨备覆盖率达500.51%，无锡农商银行、苏州农商银行超400%；而青岛农商银行、紫金农商银行低于行业平均水平。

资本充足性整体改善，但资本补充能力分化。受益于资本新规差异化监管，上海农商银行资本配置效率提高，资本充足率升至17.15%，核心一级资本充足率14.73%，风险抵御能力居行业前列。但苏州农商银行等中小上市农商银行资本充足率仍承压，需依赖可转债、永续债补充资本。上市农商银行资本充足率平均为12.70%，低于行业平均水平2.73个百分点，部分机构资本充足率呈下滑趋势。

内控与合规风险频现，公司治理亟待强化。根据监管部门数据，2024年国家金融监督管理总局共对农商银行开出罚单661张，占银行业总罚单的15.5%；罚没金额合计4.23亿元，占银行业总罚没金额的24.3%，为所有银行类型中最高。所涉问题覆盖存款管理、贷款管理、风险控制、内部控制、审慎经营等方面，农商银行违规高频化正成为监管关注重点。例如，上海农商银行因涉及18项违法违规行为被国家金融监督管理总局上海监管局罚款860万元。常熟农商银行、苏州农商银行等机构被交易商协会查实债券交易内控管理不健全，存在对交易员激励过度、部分交易涉及利益输送等违规行为。这些情况不仅暴露了农商银行在合规管理上的系统性漏洞通弘网，更折射出机构规模扩张与风控失衡的深层矛盾。

上市农商银行监管存在复杂性

农商银行客观存在的问题某种程度上与其先天不足有关，也因此增加了监管复杂性，其难点主要在于农商银行固有的体制机制困境。

体制困境。目前农信系统仍多为省、市、县三级并存格局。省级农信机构对下辖机构的管理涉及多个层级，容易出现管理链条过长、信息传递不畅等问题，难以真正解决谁向谁负责的问题，行业主管和法人治理的管理边界未完全厘清，影响监管政策的传导效果。同时，由于不同层级主体在资产规模、业务复杂度、风险状况等方面存在差异，按照差异化监管理念，监管机构需根据其具体情况制定差异化监管政策，势必增大监管资源配置难度，增大监管复杂性。

管理困境。农商银行客观存在股权结构不合理、公司治理不健全等问题，导致权责不清、决策效率低下，影响监管有效性。一方面，股权结构不合理，股东利益与公司利益协调难度大，不利于形成监管合力。股权分散、股东资质弱也一定程度影响资本监管。另一方面，公司治理缺失导致内部控制薄弱，需要监管部门在合规性、风险性监管方面投入更多力量。同时，监管评级对农商银行的公司治理、风险管理、业务发展等提出更高要求，部分农商银行在相应领域存在短板，特别是金融科技相对滞后，缺乏大数据、人工智能等手段支撑风险识别和管理，导致监管评级提升面临挑战。

市场困境。农商银行的市场定位经历了从早期无序扩张到本地化、专业化服务的转变。此前“高举高打”的快速扩张模式致使其偏离支农支小定位，资产质量虚高。自“机构不出县、业务不跨县”监管要求提出后，农商银行在市场定位方面出现适应性困境，面临盈利能力弱化、资产质量承压、治理薄弱等挑战。盈利能力下降和风险抵御能力减弱，可能导致其资本充足率难以满足监管要求，增大资本监管压力。上述经营困境可能进一步提升区域金融稳定风险，对监管部门的宏观审慎监管提出更高要求。

完善上市农商银行差异化监管机制

针对上市农商银行发展的不平衡和监管困境，监管部门应按照国家金融监督管理总局2025年监管工作会议关于稳妥处置地方中小金融机构风险的总体部署，依循促进治理重塑、管理重构、业务重组的基本监管思路，从源头入手，多措并举，强化对上市农商银行的差异化监管。

现有监管指标体系未充分考虑农商银行特点，与大型银行等执行相同标准，导致农商银行在资本充足率、不良贷款率等指标上面临较大压力，业务发展受限。对此，可根据上市农商银行业务范围、资产规模、区域经济特征、风险水平划分监管等级，制定差异化监管指标和标准，实施差异化监管。

以差异化监管促进重点领域金融服务。推动农商银行坚持服务县域、“三农”的市场定位。对涉农贷款占比高、服务小微成效显著的机构，可适当放宽监管指标，在资本充足率、不良贷款容忍度等方面给予一定放宽。对于跨区域经营、业务复杂的农商银行，适当提高监管要求。

创新差异化资本补充监管。针对农商银行资本补充渠道有限问题，创新资本补充工具和方式，例如允许发行新型资本债券、开展资本公积转增股本等。简化资本补充工具的审批流程，提高发行效率，降低发行成本，为农商银行补充资本创造有利条件。对资本充足率承压的机构，督促其制定合理的资本补充计划，通过内源性积累和外源性融资相结合的方式提升资本实力。

实施差异化风险监管。限制高风险资产扩张，特别是针对部分农商银行“大额买债”趋势，需引入久期匹配、压力测试等工具，限制高波动性债券配置比例，加强动态监测与风险提示，遏制投机行为，防止农商银行偏离市场定位和脱实向虚。对房地产贷款集中度高、内控薄弱、不良率上升较快的机构，设定行业集中度限额，强化抵押物动态估值管理，提高拨备要求。

实施差异化现场与非现场监管。进一步优化对农商银行的监管资源配置，在监管频度方面实施差异化监管。对于经营良好、风险可控的农商银行，在市场准入、业务创新等方面给予更多支持；对于风险较高的农商银行，采取更为严格的监管措施，加强现场检查和非现场监管，督促其及时整改问题、化解风险。